双文件颁发 PPP项目如何严格管控？PPP融资有何

　　中央大力推广政府和社会资本合作模式。尽管PPP模式在解决基础设施与公共服务的供给方面发挥了巨大的创新作用，但一些地方滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。

　　一、新政之下，PPP再谈判势在必行

　　年起，中央大力推广政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”）。尽管PPP模式在解决基础设施与公共服务的供给方面发挥了巨大的创新作用，但一些地方滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。

　　在此背景下，近期密集出台的文件分别以项目库、央企、资管产品和基金备案作为抓手，全方位实现对PPP项目的严格管控，可谓“重拳出击、拳拳致命”。

　　、财政部：年月日

　　发布《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“号文”），通过项目库全面整顿PPP项目；

　　、国资委：年月日

　　发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下简称“号文”），严格规范中央企业参与PPP项目；

　　、一行三会：年月日

　　发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，对PPP融资提出更高要求；

　　、中国证券投资基金业协会：年月日

　　第四届中国（宁波）私募投资基金峰会上发表《防范利益冲突完善内部治理推动私募基金行业专业化发展》的主题演讲，表示将加强私募基金登记备案管理，直接形成对基金参与PPP项目融资的限制。

　　至此，在号文和号文明确提出新要求，要求“清退”“整改”“协商谈判”“停止”的情况下，相关主体亟需纠正PPP项目中的各项违法、违规操作，这必将涉及针对PPP合同、融资协议、施工合同等合同文件的修改。

　　对于已经签订上述合同的项目，变更合同应由当事人协商一致，即需要再次进行谈判——这使我们不得不关注PPP项目中的再谈判问题。

　　因此，什么是再谈判、什么情况下能够进行再谈判、号文和号文对哪些内容提出了再谈判要求，是我们希望通过本文帮助回答的问题。

　　二、PPP再谈判制度概述

　　、再谈判的概念

　　再谈判主要是指在PPP合同签订后，由于原合同设计存在漏洞或突发事件造成重大影响等原因，合同双方在覆盖范围、服务标准、利益分配、投资责任等方面上产生分歧而进行的再次谈判。我们认为，因同等原因导致相关主体就与PPP项目有关的融资、施工、担保等合同进行协商的，也属于广义概念下的PPP再谈判。

　　、再谈判在PPP项目中的必要性和意义

　　尽管再谈判可能导致政府或私人利益受损，进而降低社会剩余，且往往耗时较长并将最终提高履约成本。但不可否认的是，再谈判是PPP项目实施过程中无法避免的重要事项。

　　、触发再谈判的情形

　　根据我们对目前国内PPP再谈判研究成果的整理，引起再谈判的原因主要包括以下三类情形：

　　第一、合同不完备。一方面，PPP项目结构复杂、合作期长，当事人难以在磋商阶段全面识别合作期内可能发生的风险。另一方面，政府通过竞争性方式选择社会资本方时，因最终签订的合同不得背离采购文件的实质性内容，社会资本方不能就采购文件所附的PPP合同条款提出实质性修改意见，难以实现充分有效的合同谈判。

　　这共同导致了PPP合同的不完备性，以致缔约后遭遇未予约定的风险时，再谈判常有发生。对于与PPP合同相关的其他协议，其同样会存在不完备的缺陷。

　　第二、外部环境的重大变化。由于PPP项目历时较长，外部环境比如经济、政治、不可抗力等都可能发生始料不及的变化，因而造成合同再谈判。外部环境的重大变化包括法律变更、民众反对、情事变更甚至不可抗力等客观情形。

　　第三、当事人的机会主义行为。一方面，政府方如果在主导编制项目文件和招选社会资本方时缺乏经验，可能导致PPP合同存在瑕疵。另一方面，如果存在社会资本方压低价格获取PPP项目的现象，不具可持续性的报价最终仍需通过再谈判的方式得到调整。

　　、再谈判的结果

　　再谈判的结果可能是合作性的，其可以补充不完备的初始PPP合同或与PPP项目有关的其他协议，避免因履行中止造成的项目停滞损失、合同提前解除产生的清算和重新招选成本，以及因原本按年度支付的政府补贴转变为提前终止后的补偿款，造成短期内陡增的政府支出责任。

　　但另一方面，由于再谈判往往导致政府补贴金额增加、特许经营期延长等结果，尤其在机会主义导致的再谈判中，社会福利可能受有一定减损。

　　三、号文和号文对当前PPP再谈判提出的要求

　　号文和号文对PPP项目明确提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的责任后果，构成外部环境重大变化中的法律变更，触发PPP再谈判。

　　一方面，相关主体亟需根据两份文件尽快纠正PPP项目中的各项违法、违规操作，其中大量整改、纠正需要通过再谈判完成；

　　另一方面，号文明确提出“对存在瑕疵的项目，要积极与合作方协商完善”，直接指引央企开展再谈判。

　　因此，对于已经签订PPP合同的项目，我们通过仔细梳理号文和号文，总结了两份文件对当前PPP再谈判提出的要求。

　　号文明令禁止BT项目“披着PPP模式的外套”进入项目库。对此，为调整项目运作模式而开展再谈判时，谈判内容应包括：

　　（）变更项目范围，将项目运作模式更改为BOT等包含运营内容的PPP模式；

　　（）增加经营性子项目，或将道桥隧养护、绿化维护等纳入项目内容；

　　（）建立按效付费制度，避免被认定为一次性固定政府支付责任；

　　（）相应更新项目总投资、调整政府各年度付费数额；

　　（）重新开展“两个评价”并编制修订后的实施方案；

　　（）明确政府批复义务。

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